PROTEZIONE SPECIALE: VERSO UNA REGRESSIONE DEI DIRITTI

Il d.l. n. 113 del 4.10.2018 aveva abrogato la clausola inerente ai presupposti per il rilascio del permesso per motivi umanitari, contenuta nell’art. 5, comma 6, e aveva sostituito i richiami alla protezione umanitaria con altri titolo di soggiorno. Le revisioni avevano riguardato anche l’art. 32, comma 3, del d.lgs. n. 25 del 2008, con la previsione della trasmissione degli atti dalla Commissione territoriale al Questore preordinata al rilascio di un permesso di protezione speciale, in presenza di rischi di discriminazione, di tortura o di gravi violazioni dei diritti umani nel Paese d’origine1.

Tuttavia, l’abrogazione di questo istituto aveva suscitato molte reazioni – tra cui quelle del Presidente della Repubblica2 e della Corte Costituzionale3 -, che avevano ribadito che nell’interpretazione e nell’applicazione delle nuove fattispecie di permesso di soggiorno dovesse essere comunque garantito il rispetto degli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, a prescindere dall’eliminazione del riferimento esplicito ad essi, precedentemente contenuto nell’art. 5, co. 6, TUI.

La giurisprudenza di legittimità ravvisava una incompatibilità del decreto legge con il principi costituzionali di cui all’art.10 comma 3 Costituzione. In particolare, nella sentenza della Sez. 1, n. 4455 del 23.2.20184, secondo la quale in materia di protezione umanitaria, il riconoscimento del diritto al permesso di soggiorno per motivi umanitari di cui all’art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, al cittadino straniero che abbia realizzato un grado adeguato di integrazione sociale in Italia, doveva fondarsi su una effettiva valutazione comparativa della situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente con riferimento al Paese d’origine, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell’esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale, in correlazione con la situazione d’integrazione raggiunta nel Paese d’accoglienza.
Di conseguenza, risultava consolidato il principio secondo il quale il giudice doveva operare una valutazione comparativa al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell’esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile, costitutivo dello statuto della dignità personale, in comparazione con la situazione d’integrazione raggiunta nel Paese di accoglienza.

Successivamente il d.l. n. 130 del 21.10.2020 pur non ripristinando il permesso per motivi umanitari aveva mantenuto l’istituto della «protezione speciale», estendendo le ipotesi in cui tale permesso può essere riconosciuto ed ha espressamente previsto la sua conversione in permesso di lavoro. In particolare, nell’art. 5, comma 6, è stata parzialmente ripristinata la clausola di salvaguardia, richiamando gli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato, ma non il precedente riferimento ai seri motivi di carattere umanitario. Al contempo il legislatore ampliando l’art. 19 del T.U.I., delineava le ipotesi di divieto di respingimento del comma 1.1 all’ipotesi in cui lo straniero rischiava di essere sottoposto a trattamenti inumani o degradanti (cfr tortura, ex art. 3 CEDU) e a quelle in cui vi erano fondati motivi di ritenere che l’allontanamento dal territorio nazionale comportava una violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare (art. 8 CEDU). Il titolo di soggiorno della durata di due anni, era rinnovabile e convertibile in permesso di soggiorno per lavoro.

Sul punto, la Corte di Cassazione rilevava che ai fini della valutazione del rischio di una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare dello straniero, era necessaria una valutazione individuale della condizione soggettiva del richiedente “alla luce delle peculiarità della sua vicenda personale”, accompagnata all’accertamento della situazione oggettiva del Paese d’origine. In particolare, la sentenza n. 24413 del 20215, le Sezioni Unite della Corte forniva un’interpretazione ampia di “vita privata”, richiamando espressamente l’art. 8 CEDU – che riconosce ad ogni persona il diritto al rispetto della propria vita privata e familiare -, e affermando che “indipendentemente dall’esistenza o meno di una ‘vita familiare’, l’espulsione di uno straniero stabilmente insediato si traduceva in una violazione del suo diritto al rispetto della sua vita privata”

Al riguardo le Sezioni Unite evidenziavano che l’art. 8 CEDU considera e dunque tutela, separatamente, la vita privata e la vita familiare, e ricordano che la Corte EDU nella sentenza 14.2.2019 Narijs c. Italia ha affermato che «si deve accettare che tutti i rapporti sociali tra gli immigrati stabilmente insediati e la comunità nella quale vivono facciano parte integrante della nozione di “vita privata” ai sensi dell’art. 8. Indipendentemente dall’esistenza o meno di una “vita familiare”, l’espulsione di uno straniero stabilmente insediato si traduce in una violazione del suo diritto al rispetto della sua vita privata» La protezione offerta dall’art. 8 CEDU è stata quindi intesa dalle Sezioni Unite con riferimento all’intera rete di relazioni che il richiedente si è costruito in Italia; relazioni familiari, ma anche affettive e sociali (si pensi alle esperienze di carattere associativo che il richiedente abbia coltivato) e, naturalmente, relazioni lavorative e, più genericamente, economiche (si pensi ai rapporti di locazione immobiliare), le quali pure concorrono a comporre la vita privata di una persona, rendendola irripetibile, nella molteplicità dei suoi aspetti, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità. Le Sezioni Unite hanno esemplificato gli indici rilevanti per l’accertamento di un livello elevato d’integrazione effettiva nel nostro Paese come la titolarità di un rapporto di lavoro (pur se a tempo determinato, costituendo tale forma di rapporto di lavoro quella più diffusa, in questo momento storico, di accesso al mercato del lavoro), la titolarità di un rapporto locatizio, la presenza di figli che frequentino asili o scuole, la partecipazione ad attività associative radicate nel territorio di insediamento

Uno sguardo all’Europa

Nel 2021 i paesi dell’UE hanno adottato 522 4006 decisioni di asilo in primo grado, che nel 39% dei casi sono state positive:

  • 112 700 persone hanno ricevuto lo status di rifugiato
  • 61 400 hanno ottenuto la protezione sussidiaria
  • 28 000 hanno ricevuto lo status umanitario.

A seguito di ricorso sono state adottate altre 207 900 decisioni finali, tra cui:

  • 26 600 decisioni di riconoscimento dello status di rifugiato
  • 19 300 di riconoscimento dello status di protezione sussidiaria
  • 26 500 di concessione dello status umanitario

Secondo i dati Eurostat nel 2022 su circa 59.000 decisioni emanate dalle commissioni, il 56% dei richiedenti ha ricevuto un diniego a livello di commissione, il 25% ha ottenuto lo status di rifugiato o la protezione sussidiaria, il 19%, ossia poco più di 10.000 persone, ha beneficiato della protezione speciale. Nel 2023 l’andamento è stato similare: su 19.000 decisioni adottate finora dalle commissioni, il 20% è stato di riconoscimento della protezione speciale (3.800 permessi circa), il 17% di riconoscimento di asilo o protezione sussidiaria e il 63% è stato di diniego.

I dati Eurostat rilevano altresì che è stata la Germania ad accordare il maggior numero di permessi di protezione umanitaria/ speciale nel 2022 (30.020, pari al 46% delle domande accolte a livello dell’UE), seguita dalla Spagna (20.925, pari al 32 %). L’Italia si colloca al terzo posto (10.865, ossia 16 per cento).

Ebbene, nonostante questi dati e il costante orientamento giurisprudenziale sopra citato, il 6 maggio 2023 è entrata in vigore la Legge 50 del 2023 (di conversione del D.l del 10 marzo 2023 n.20) che all’art. 7, co. 1 ha introdotto l’abrogazione totale dell’istituto della protezione speciale prevista a tutela della vita privata e familiare dello straniero. Tale modifica rappresenta una violazione del rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia stabilito dall’art. 10, co. 1 della nostra Costituzione. Difatti, negando al cittadino straniero che vanti un radicamento nel tessuto sociale italiano di fare richiesta di un permesso di soggiorno sulla base di questa motivazione, si determina una restrizione del suo diritto alla vita privata e familiare ex art. 8 CEDU e una violazione dell’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che stabilisce che “ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni”.

La soppressione della protezione speciale per la tutela del diritto alla vita familiare e privata operata dal DL n. 20/2023 determina una tutela parziale dell’art. 8 CEDU che, come interpretato più volte nella giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell’uomo, “tutela il diritto di instaurare e sviluppare rapporti con altri esseri umani e con il mondo esterno”, al punto che la Corte ha ritenuto che “a prescindere dall’esistenza di una ‘vita familiare’, l’espulsione di un immigrato radicato costituisce un’ingerenza nel suo diritto al rispetto della vita privata”. Tale abrogazione potrebbe aumentare la composizione numerica del cittadini stranieri irregolari, laddove molte persone con un effettivo e reale radicamento sul territorio si troverebbero prive del titolo di soggiorno pur continuando a mantenere relazioni, legami, connessioni.

Sul punto il giudice di legittimità ha osservato che nonostante la Legge 5 maggio 2023, n. 50 abbia abrogato il terzo e quarto periodo dell’art. 19, comma 1.1. TUI in ogni caso, il diritto al rispetto della vita privata e familiare non solo è rimasto in vita nell’art. 5, comma 6, TUI, ma continua ad essere tutelato dall’art. 8 CEDU e rientra in quel “catalogo aperto” dei diritti fondamentali (cfr. Cass. Sez. U, 24413/2021) connessi alla dignità della persona e al diritto di svolgere la propria personalità nelle formazioni sociali, tutelati dagli artt. 2, 3, 29, 30 e 31 Cost., trovando dunque il suo fondamento in fonti sovraordinate rispetto alla legislazione ordinaria (Cass.ord. 28162/2023, 6 ottobre 2023 I Sez. Civile).

In relazione ai permessi già rilasciati e tuttora in corso di validità, il decreto consente il rinnovo per un’unica volta e di durata annuale.

In altri termini abolire un tipo di protezione non avrà alcun effetto sul numero di migranti in arrivo, ma andrà ad aumentare il numero di persone irregolari, prive di documenti, non iscritte nei registri ufficiali dello Stato e quindi più difficili da individuare con rischio di sfruttamento lavorativo, aumentando l’evasione fiscale e contributiva.

Sarebbe opportuno prevedere maggiori corridoi umanitari che rappresentano uno strumento concreto ed efficace che consente di evitare ai migranti i viaggi disperati con i barconi nel Mediterraneo o lungo le rotte via terra che in molti casi assistono alla perdita di di uomini, donne e bambini. Si riesce in tal modo a garantire a persone in «condizioni di vulnerabilità» (ad es. vittime di persecuzioni, torture e violenze, famiglie con bambini, donne sole, anziani, malati, persone con disabilità) un ingresso legale sul territorio italiano con visto umanitario affermando la possibilità di accesso al nostro Paese in condizioni di sicurezza per tutti, anche per chi accoglie.

Sarebbe auspicabile altresì condizionare l’ingresso e la permanenza degli stranieri al concreto esercizio di un’attività lavorativa attraverso l’istituzione del permesso di soggiorno per un anno a fini di inserimento nel mercato del lavoro, dietro richiesta di uno ‘sponsor’ che garantisse su alloggio, sostentamento, copertura dei costi dell’assistenza sanitaria).

L’introduzione dell’arrivo dall’estero per lavoro a seguito di una prestazione di garanzia da parte di un italiano o di un immigrato già residente in Italia era previsto dalla Legge Turco Napolitano 40/1998. Lo straniero, così sponsorizzato, aveva il tempo di andare alla ricerca di un posto di lavoro e intanto aveva assicurato dal garante il vitto, l’alloggio l’assistenza sanitaria e anche il biglietto di ritorno in caso di mancata occupazione. Per la realizzazione di questo tipo di contratto era necessario che un cittadino italiano, o straniero regolarmente soggiornante, oppure un ente locale o un’associazione prestassero una serie di garanzie (patrimoniali, alloggiative, ecc.) per poter far domanda nominativa alla questura per consentire ad un straniero l’inserimento nel mercato del lavoro attraverso l’iscrizione alle liste di collocamento. L’iscrizione al collocamento dava accesso al permesso di soggiorno per un anno ai fini di inserimento nel mercato di lavoro.

L’istituto dello sponsor venne soppresso dalla legge n.189/2002 (legge Bossi Fini), nonostante lo Stato fosse esonerato da qualsiasi spesa di accoglienza e assicurando tutti controlli necessari per garantire la pubblica sicurezza, Secondo il legislatore tale mutamento era necessario per porre fine all’ingresso di persone poco raccomandabili (ad esempio di prostitute, nelle famiglie), ma tale posizione risultò tutt’altro che convincente. Al contrario, l’istituto della sponsorizzazione continuò a essere valorizzato da Paesi molto rigorosi in tema di flussi migratori con risultati positivi (basti pensare all’Australia, ad esempio). La prestazione di garanzia, sostituita da un costoso e inutile programma di formazione all’estero (utilizzato per lo più per dare i primi rudimenti linguistici e di formazione civica ai familiari interessati al ricongiungimento), fu un esempio significativo del cambiamento delle norme per motivazioni più ideologiche che basate sulla concretezza, e ciò ha impedito in larga misura la formazione di un minimo comune denominatore tra gli schieramenti politici in materia di politica migratoria.

L’introduzione di un permesso di soggiorno temporaneo per la ricerca di occupazione attraverso l’attività d’intermediazione tra datori di lavoro italiani e lavoratori stranieri non comunitari potrebbe rappresentare un efficace strumento8 come sottolineato anche nella proposta di legge d’iniziativa popolare,n.13, Nuove norme per la promozione del regolare soggiorno e dell’inclusione sociale e lavorativa di cittadini stranieri non comunitari presentata alla Camera dei deputati nella XVII legislatura il 27 ottobre 2017 e mantenuta all’ordine del giorno ai sensi dell’articolo 107, comma 4, del Regolamento9.

1Umberto L.C.G. Scotti, Scuola Superiore Della Magistratura Struttura Territoriale Di Formazione Del Distretto Di Torino 21 Novembre 2022 Codice Corso D22407 La Nuova Protezione Speciale Ex Art. 19 D.Lgs. 286/98 Dopo La Riforma Del D.L.130 del 2020 In Sede Amministrativa E Giurisdizionale,

2 https://www.quirinale.it/elementi/18098

3 https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2019&numero=194

4 Sentenza della Corte di Cassazione, Sez. 1, n. 4455 del 23.2.2018.

5 Cass. Sez Unite, n. 24413 del 9.8.2021.

7 D. Fassini, Protezione speciale per i migranti, cos’è e perché è importante, 17 aprile 2023, https://www.avvenire.it/attualita/pagine/protezione-speciale-scheda

8 F. Pittau, Politiche dell’immigrazione: la lezione della “Prima Repubblica”, Dialoghi Mediterranei, n46, novembre 2020,

9 http://documenti.camera.it/leg18/pdl/html/leg.18.pdl.camera.13.18PDL0001160.html


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