E per salvare il sistema internazionale dall’implosione
di Luigi Troiani
Come detta la cibernetica, nessun sistema può funzionare correttamente se non è in equilibrio e non ispira i suoi comportamenti alle regole che lo ordinano in modo gerarchizzato e funzionale all’obbiettivo.
Il vigente ordine internazionale non è manifestazione né di equilibrio né di simmetria. In sostanza il nostro è un sistema in preda al disordine, pur essendo colmo di strumenti d’ordine, lascito della società multilaterale voluta, al termine della seconda guerra mondiale, dai democratici americani allora al potere. Per questo i conflitti si moltiplicano e diversificano, e la loro soluzione si presenta sempre più complessa e di difficile gestione. Nessuna “cabina di regia” regola il sorgere o il contenimento degli sbilanci e dei conflitti che caratterizzano il terzo decennio del XXI secolo.
Non è possibile né auspicabile tornare alle simmetrie del realismo che, peraltro, per molti popoli fu tutt’altro che età dell’oro. Al tempo stesso non è concepibile che, a fronte dei problemi globali che mettono con evidenza a rischio la prospettiva di sopravvivenza del pianeta, si risponda con una sorta di grande laisser faire laisser passer che non sa neppure più garantire un’accettabile crescita dell’economia globale.
La presidenza Trump ha gestito male il dialogo con l’altra superpotenza nucleare, la Russia, tornata ad essere assertiva, quindi compatibile con il livello di potere e responsabilità richiesti a chi intenda contribuire a conferire ordine al sistema internazionale. Sulle motivazioni di quell’atteggiamento si sono espresse opinioni varie, compresa quella del ricatto personale dei servizi russi nei confronti del presidente, per comportamenti non confacenti al suo ruolo. La presidenza Biden provò a ricollocare nel giusto binario il necessario dialogo tra superpotenze, sin dall’incontro con Putin del giugno 2021 a Ginevra, mantenendo, almeno in pubblico, i toni bassi di una diplomazia del dialogo. Questo prima dell’invasione russa dell’Ucraina del 2022, quando il presidente statunitense ritennne opportuno qualificare in pubblico criminale e canaglia l’omologo russo.
Diversamente da quanto accadeva nel sistema bipolare, il nuovo sistema, per avere capacità di imporsi, dovrà basarsi sul riconoscimento di diritti e responsabilità di almeno altri due poli di potere formatisi nelle doglie del dopoguerra e del dopo Unione Sovietica: Cina e Unione Europea. Dovrà anche essere consapevole che occorre trovare un modello inclusivo da offrire alle nazioni del Medio Oriente e in genere arabe, partendo dalla giusta soluzione della questione palestinese e dalla stabilizzazione del Golfo.
Resta da chiedersi se l’Unione Europea sia pronta per le responsabilità alle quali la chiamerebbe il nuovo sistema. Può scegliere tra l’irrilevanza cui la condannano i ricorrenti nazionalismi, e l’opportunità di tornare a contare negli sviluppi della storia umana. Alle frontiere occidentali (v. certi ripensamenti del dopo Brexit) e orientali (v. certe scelte di Polonia, Slovacchia e Ungheria su questioni come i poteri della Commissione e della Corte di Giustizia Ue, l’accoglienza ai rifugiati, le limitazioni alle libertà civili e politiche) i tragici fatti ucraini stanno convincendo i governanti e i popoli dei 27 che la tendenza all’irrilevanza deve essere contrastata, anche attraverso l’ampliamento della dotazione di bilancio delle forze armate e un comando unificato di forze di intervento rapido.
Questo ipotizzato sistema multipolare potrebbe funzionare solo se si tornasse al multilateralismo cooperativo.
Quando gli stati decidono di essere attori di rapporti con altri stati, possono instaurare la relazione con un solo altro stato (bilateralismo) o con un insieme di stati (multilateralismo). Nel secondo caso, spesso strutturano la collaborazione attraverso un’organizzazione internazionale che ha il compito di gestirla. Le organizzazioni ricevono, dagli statuti fondativi, mandato ad operare in specifici settori e per specifiche finalità. Benché il multilateralismo, con le sue forme di organizzazione, abbia permeato la storia delle relazioni internazionali, è nel secolo ventesimo che ha trovato terreno fertile per un maggiore sviluppo quantitativo e qualitativo, ad iniziare dall’azione del presidente statunitense Woodrow Wilson al tavolo della pace che chiuse la Prima guerra mondiale.
Il modello estremo di multilateralismo è indubbiamente quello di Versailles, pilastro del riassetto strutturale della comunità internazionale dopo la carneficina del primo conflitto mondiale. Lo è per molte ragioni: la prima ed essenziale, perché quel modello fu proposto come universale e definitivo. Nella realtà storica non sarà né l’uno né l’altro, coinvolgendo nel proprio fallimento, quello della comunità internazionale.
Il testo del Covenant wilsoniano documenta l’esplicito rigetto di ogni particolarismo di potenza, come di ogni bilateralismo e multilateralismo antagonisti. È un modello di relazioni internazionali che viene a proporsi come antitesi alle teorie e alle tecniche attraverso cui si era espresso il sistema internazionale dalla creazione della Germania guglielmina sino all’insorgenza bellica. E però il documento condiviso nella conferenza di pace di Parigi del 28 aprile 1919, non ha dato vita alle realtà prefigurate dal suo ideatore. Per molte ragioni, a cominciare dall’assenza, nella fase di realizzazione, del giocatore di maggiore rilievo, gli Stati Uniti d’America. Come noto, il 19 gennaio 1920 il senato degli Stati Uniti rigettò quel modello multilaterale, votando contro l’adesione al patto e sconfessando così l’intera architettura wilsoniana per un dopoguerra fondato sulla teoria utopista.
Sul piano storico e politologico, l’inadempienza statunitense pone seri limiti al giudizio sul modello che è stato alla base della Società delle Nazioni, Sdn, atteso che era stato previsto funzionasse con la fattiva presenza degli Stati Uniti che l’avevano voluta congegnandone il Covenant fondativo.
Mentre l’evidenza storica mostra il bilancio fallimentare della Sdn, non è in grado di dirci molto di serio sulla capacità del modello di arginare e gestire le crisi degli anni venti e trenta dello scorso secolo, nel caso gli Stati Uniti avessero giocato la loro parte, come il modello prevedeva, nell’organizzazione multilaterale universale. La sperimentazione storica del modello di organizzazione multilaterale Sdn, fu amputata fin dal nascere, e risulterebbe scorretto, sul piano metodologico, addebitarne i limiti, anzi il sostanziale fallimento, al multilateralismo che in realtà non fu, in quella determinata esperienza, realizzato nei termini previsti.
Si trattava di trasformare la classica modalità di collaborazione multilaterale tra stati, in organizzazione internazionale stabile e universale: è a questo fine che, sulla base di quattordici punti programmatici presentati dal governo statunitense al tavolo della pace, fu creata la Sdn. La sua nascita è esplicitamente prevista al quattordicesimo punto del programma presentato da Wilson, al senato statunitense, l’8 gennaio 1918: «XIV. Un’associazione generale delle nazioni deve essere formata in virtù di convenzioni formali aventi per oggetto di fornire garanzie reciproche di indipendenza politica e integrità territoriale ai grandi come ai piccoli stati».
La concezione e la pratica del multilateralismo in quella fase, evidenziò le caratteristiche qualitative che il termine è in grado di introiettare. Si tratta dell’orientamento politico di tre o più stati ad assumere politiche comuni e coordinate su determinate materie, in alternativa a decisioni unilaterali o ad accordi bilaterali. L’accordo multilaterale derivante da tale propensione fissa le modalità attraverso cui, in vista del raggiungimento di fini prefissati, si verifica il coordinamento di azioni comuni rispetto a precise questioni e materie, anche attraverso la creazione di codici culturali e comportamentali, regole, norme, valori e, se del caso, istituzioni formali e/o informali con l’attribuzione a specifici organi comuni di poteri gestionali e/o decisionali per conto dell’accordo multilaterale.
La questione essenziale concerne la tipologia del coordinamento che gli stati decidono di adottare nell’azione multilaterale, specialmente laddove il coordinamento fosse esercitato da organi previsti dall’accordo multilaterale. Si tratta di una vera e propria delega di poteri che gli stati attuano verso personalità esterna, benché mitigata dalla consuetudine ad attribuire a tutti i membri dell’accordo multilaterale partecipazione equilibrata ed equa nei processi di assunzione delle decisioni, come nella detenzione del potere di darvi concreta esecuzione. La rilevanza della questione coordinamento può essere appropriatamente intesa, quando si pensi a scenari di crisi in cui gli organi di un accordo multilaterale sono chiamati ad assumere decisioni attinenti la gestione, la regolazione di conflittualità, le modalità concrete attraverso cui dare esecuzione a decisioni assunte da altri organi multilaterali.
I soggetti costitutivi dell’accordo multilaterale tendono a mantenere a disposizione esclusiva di se medesimi il massimo possibile di poteri, sottraendo al coordinamento multilaterale la sfera delle materie considerate riserva della sovranità statale. Al tempo stesso tendono ad attribuire agli organi multilaterali il minimo possibile di poteri, sufficienti per quel tanto di efficienza operativa e di efficacia rispetto agli obiettivi che si sono intesi di attribuire al coordinamento multilaterale. Così facendo, però, gli stati svuotano di efficacia l’azione multilaterale, privandosi di molte delle opportunità rese disponibili da un’opera che avevano avviato, ritenendola evidentemente utile e necessaria. Procurano danno non solo all’azione multilaterale ma a se medesimi.
Violano, in questo, un altro evidente principio del modello wilsoniano, teso ad attribuire il massimo possibile di poteri agli organi multilaterali del governo mondiale prefigurato nel Covenant.
Tra i principi che sostengono gli impianti di cooperazione multilaterale, appaiono la non discriminazione, l’indivisibilità e la diffusa reciprocità. Quando uno o tutti gli elencati principi risultano assenti, il fenomeno della collaborazione interstatuale non può essere definito come appartenente alla sfera dei sistemi multilateralizzati.
Per non discriminazione s’intende l’obbligo assunto dagli stati a trattare ciascuno dei partner di un accordo, per le materie da questo previste, con modalità non dissimili da quelle che adotta nel trattamento di ogni altro partner nelle stesse materie.
Succede in particolare nel commercio internazionale, ma la regola è valida per ogni tipo di alleanza o sistema multilaterale. Nelle relazioni di sicurezza il principio si attua attraverso l’obbligo, assunto dai membri di un accordo, di offrirsi reciprocamente il medesimo livello di garanzie di sicurezza, ad esempio impegnandosi a determinati comportamenti di tutela verso ciascuno e tutti i membri nel caso di minaccia o di attacco esterno.
Con il termine indivisibilità s’identifica la necessità che i contenuti qualificanti dell’accordo, le clausole riguardanti la natura costitutiva dello stesso, siano ritenuti dai sottoscrittori inviolabili. Ogni accordo disporrebbe di una soglia critica, il cui superamento comporterebbe la negazione tout court delle finalità al cui raggiungimento l’accordo è preposto. In un trattato di sicurezza teso a garantire, attraverso la pratica del principio della garanzia reciproca tra membri, lo stato di pace dei sottoscrittori, un atto di guerra sofferto da un membro appare come evidente affronto al principio di inviolabilità multilaterale, ovvero come affronto a tutti insieme i membri dell’accordo. Visto il riferimento alla Sdn e al suo status di organizzazione multilaterale, l’incapacità d’azione collettiva in risposta all’aggressione esterna subita da membri, manifestata dalla Società nel corso della sua esistenza, apparve in contraddizione con il principio di indivisibilità.
In quanto alla diffusa reciprocità, essa è imprescindibile risultato dei comportamenti multilaterali nel tempo. I partecipanti all’accordo si attendono benefici e in nome di questi sono disponibili a sopportare costi, presumibilmente minori. Coltivano anche attese riguardo al futuro, certi della partecipazione ai dividendi che il multilateralismo e l’alleanza distribuiranno.
Proprio la diffusa reciprocità e il consolidamento nel tempo appaiono gli elementi indispensabili di garanzia, per la correttezza istituzionale dei singoli fenomeni multilaterali, che, in quanto tali, possono nell’attuazione storica, come tutte le sperimentazioni di cooperazione tra stati, realizzare modelli più o meno “profondi” di multilateralismo. Ciò, nonostante l’evidenza che l’aggregazione multilaterale necessiti, e quindi nei fatti disponga, di un’“ideologia” che ne cementi le ragioni di costituzione e ne motivi quotidianamente lo sviluppo e le attuazioni.
Al tempo stesso, aggregazioni multilaterali nascenti o da tempo funzionanti, protagoniste di fasi di crisi o di declino, e che in tali condizioni appaiono incapaci di incorporare in modo compiuto e integrale le caratteristiche riportate, non vanno escluse dalla fenomenologia multilaterale. Gli stati che sono parte di un accordo o di una pratica multilaterale possono imprimere accelerazioni o decelerazioni al loro modo di agire all’interno dell’impegno multilaterale, con ciò influenzandone la profondità di funzionamento. Non per questo il multilateralismo viene negato, anzi.
Il multilateralismo, come ogni altro fenomeno derivante dall’azione volontaria degli stati, va visto come opportunità di collaborazione interstatuale dinamica ed elastica, in quanto tale passibile di interpretazioni, flessibilità, arricchimenti e/o impoverimenti, dosi crescenti o decrescenti di capacità e poteri.
La Nato, subito dopo la fine della guerra fredda, soffrì un periodo nel quale ci si interrogò persino se non dovesse essere sciolta come era capitato al suo antagonista, il patto di Varsavia. Avrebbe ben presto trovato nuove ragioni di vigore nelle risposte da fornire ad alcune delle crisi che nel frattempo si venivano aprendo in teatri di grande delicatezza, ad esempio a tutela dei diritti umani in Kosovo contro la Federazione Iugoslava, nel 1999. Passata la stagione Trump, sotto l’impulso del presidente Biden, si sarebbe avuto il pieno rilancio dell’organizzazione, come recita l’incipit nel documento finale del Consiglio Nato di Bruxelles del 14 giugno 2021: «1: Noi, capi di stato e di governo dei 30 alleati Nato, ci siamo riuniti a Bruxelles per riaffermare la nostra unità, solidarietà e coesione, e aprire un nuovo capitolo nelle relazioni transatlantiche… La Nato resta il fondamento della nostra difesa collettiva e il foro essenziale per le consultazioni e le decisioni sulla sicurezza tra gli alleati.» [La seconda presidenza Trump ha aperto, in modo non ancora definito, una nuova revisione dell’organizzazione.]
(da La diplomazia dell’arroganza, L’Ornitorinco ed.)
