Un multilateralismo efficace
di Luigi Troiani
Di fronte alla crisi sofferta nel rapporto tra Grecia e Unione Europea [2009-2018], all’uscita della Gran Bretagna [2020], al non rispetto di principi fondamentali di libertà da parte di paesi membri come Polonia [2015-2024] e Ungheria [dal 2011], alle difficoltà di molti paesi membri di conformarsi alle regole di bilancio e i canoni dell’accordo di Maastricht, è iniziato a circolare l’interrogativo sulla sostenibilità politica del progetto di Unione Europea.
L’efficacia delle misure adottate dall’Ue per la salvaguardia dell’economia greca e a tutela della finanza europea e dell’euro, gli interventi anticiclici e di sostegno alle imprese decisi dall’Unione, l’atteggiamento compatto dei 27 nella trattativa del distacco britannico, la risposta comune a Covid-19 e all’aggressione russa contro l’Ucraina (ma sull’ultima non si sottovalutino i distinguo dell’Ungheria), hanno in realtà rafforzato il tessuto unionale, senza intaccare la consistenza del rapporto multilaterale delle istituzioni Ue.
Gli esempi di Nato e Ue si prestano, tra l’altro, ad introdurre una breve riflessione sul particolare aspetto di multilateralismo chiamato regionalismo.
Soprattutto nel secondo dopoguerra del Novecento, alla classica bipartizione bilateralismo multilateralismo, si è aggiunta la ricca casistica dei regionalismi, in particolare sub specie economica. Ci si può riferire al fenomeno anche come una delle possibili modalità degli stati, più volte realizzate nel corso della storia, di esternalizzare talune funzioni. Si può anche ragionare di regionalismi in chiave di sussidiarietà internazionale. Tutto il multilateralismo, peraltro, può essere visto sotto queste due chiavi interpretative.
Il modello wilsoniano prescindeva dalle connotazioni regionaliste del sistema internazionale. La teoria idealista, al fondo del sistema di relazioni internazionali immaginato dal presidente americano, negava premesse in grado di frammentare la comunità internazionale in blocchi di interesse o di potere. Il modello che ne scaturisce non può che fondarsi su premesse di carattere universalistico. L’attribuzione di poteri e responsabilità all’interno di quel modello non solo non prevede sottosistemi regionali, ma anzi intende non favorirne l’insorgenza.
Unica eccezione è il riferimento, nell’articolo XXI del Covenant wilsoniano, alla dottrina del presidente Monroe. Il cenno ha due limitazioni. La dottrina Monroe viene definita “regional understanding”, dove il sostantivo non evoca né un trattato né un’organizzazione regionale; il suo scopo è ridotto al “securing the maintenance of peace”, ovvero all’applicazione localistica del mandato universale della Sdn. Inescusabile il tentativo di taluni autori di attribuire a Wilson la volontà di utilizzare il Covenant per fare strumentalmente della dottrina Monroe (un enunciato esclusivamente politico nel momento storico del distacco del nuovo continente dalla mammella europea) un dato giuridico vincolante per le altre nazioni americane. Basti guardare le posizioni espresse dalle nazioni americane, ad esempio dai delegati di Brasile e Argentina, nel dibattito preparatorio del testo di Covenant, per escludere ogni implicita “promozione” giuridica di carattere regionalista alla dottrina Monroe.
L’enunciazione di taluni principi generali di politica estera, validi in particolare per le Americhe e più ancora per l’America centrale, “cortile” dei nascenti Stati Uniti, venne fatta dal presidente James Monroe attraverso messaggio al Congresso, il 2 dicembre 1823.
La posizione di Wilson, che può oggi apparire bizzarra, si può presumere sia venuta dalla convinzione che proprio i regionalismi fossero da annoverare tra i responsabili dello scoppio del conflitto mondiale appena concluso. Le nuove regole che la comunità degli stati formula con la Sdn, avendo come obiettivo esplicito lo sradicamento di ogni ragione di nuovo conflitto, non può non porsi in contrasto con eventuali processi di aggregazione di stampo regionale. Tutto ciò è reso manifesto dall’art. XX del Covenant, là dove fissa l’abrogazione di obbligazioni e accordi vigenti e preesistenti al nuovo patto. Si tratta di accordi, commerciali o di sicurezza che appaiono, nella luce della nuova organizzazione internazionale universale, ostativi alla realizzazione del progetto Sdn, essendo basati sul frazionamento in blocchi di alleanze commerciali o di sicurezza, quando al contrario l’ambizione del nuovo patto è di frantumare il vecchio modo di fare politica, particolarmente in Europa.
La citazione, nell’articolo XXI successivo, della dottrina Monroe, va per l’appunto letta in detto contesto: non sono ammessi patti che escludano membri della Sdn: nella sua natura idealista, è organizzazione inclusiva aperta a tutte le nazioni che vi si riconoscano e nega l’eventualità di blocchi di alleanze al suo interno.
Ciò che è nuovo nel multilateralismo successivo alla Seconda grande guerra, anche nella versione regionalista, è la consapevolezza della necessità del sistema internazionale di evitare i fenomeni negativi intercorsi tra le due grandi guerre del secolo XX (protezionismi, regionalismi in chiave ideologica e antagonistica, autarchie, inflazione, disoccupazione).
Non casualmente la posizione più convinta a favore del multilateralismo viene assunta, al termine della seconda guerra, dalla potenza emergente, gli Stati Uniti, estranei alla strutturazione del sistema d’anteguerra e per nulla intenzionati a riprodurlo per via unilaterale dalla loro posizione di forza.
Non casualmente, l’altra potenza, l’Urss, con una visione più tradizionale e proclive alla geopolitica per la sua natura di potenza di terra, è restia ad abbandonare la tradizionale concezione bilaterale dei rapporti internazionali, anche se, al fine di rispondere alla sfida in provenienza dal sistema tutto multilaterale che gli Usa stavano allestendo, si inventerà una sorta di bilateralismo a stella.
Al centro c’è Mosca e tutto parte e ritorna attraverso quel centro, che non consente rapporti tra i punti del suo costrutto multilaterale.
È il principio esplicitato nelle modalità di funzionamento del rublo convertibile. Nulla potrà darsi tra i membri dell’alleanza del campo socialista, che non sia filtrato dal centro moscovita prima di rimbalzare verso la periferia.
Le simmetrie tra i blocchi sono tuttavia evidenti, nello schema riportato in tabella sotto.
| Simmetrie dei blocchi nel sistema bipolare | Blocco occidentale | Blocco centro-orientale |
| Ideologia | Liberal democrazia | Marxismo leninismo |
| Forma di governo | Democrazie elettive multipartito | Democrazie popolari monopartito |
| Ragione economica | Capitalismo, con sindacati lavoratori | Economia pubblica statizzata |
| Ragione sociale | Capitalismo, con sindacati lavoratori | Controllo sociale sul lavoro |
| Media e istruzione | Concorrenza pubblico privato | Pubblici, controllati dal partito |
| Alleanza sicurezza | Nato | Patto di Varsavia |
| Alleanza economica | Fmi, Birs, Ocse, altri | Comecon |
Esaurito il sistema bipolare, in parallelo all’implosione dell’Unione Sovietica e del sistema da essa eretto, gli Stati Uniti rivedono molti aspetti del proprio multilateralismo, rinunciando di fatto alle rigidità che aveva assunto negli anni del confronto bipolare, e aprendo la stagione di alleanze multilaterali à la carte, come sono state anche definite, ovvero alleanze ad hoc, che si creano rispetto alla soluzione di specifiche questioni.
Sul piano più generale, la cessazione del sistema bipolare e la difficoltà del sistema a ridisegnare un nuovo sistema di governo della comunità degli stati, si è ripercossa sull’organizzazione multilaterale per eccellenza, le Nazioni Unite.
Nell’epoca del sistema bipolare, l’organizzazione del multilateralismo universale era, nelle fasi di crisi, al centro del confronto tra le due superpotenze che spesso trovava collocazione dentro le istituzioni onusiane. Le Nazioni Unite finiscono ora emarginate dalle decisioni sistemiche, che vengono sempre più assunte al di fuori del multilateralismo istituzionalizzato.
Quando, dal 2017, la presidenza Trump inizierà a realizzare il suo programma, si assisterà alla reiterata banalizzazione del multilateralismo.
Si è [qui già] detto di atteggiamenti e decisioni riguardanti la multilateralità commerciale. Citazione merita anche l’uscita statunitense dall’Unesco, per il significato specifico che la cultura, in quanto soft power, assume nella costruzione/decostruzione del sistema internazionale. Trump annuncia la decisione di abbandonare United Nations Educational scientific and cultural organization nell’ottobre 2017, in seguito all’ingresso della Palestina nell’agenzia delle Nazioni Unite e alla posizione espressa dall’organizzazione su Gerusalemme. A questo proposito, vista la posizione delle Nazioni Unite sullo statuto da conferire a Gerusalemme, la decisione di Trump di trasferire a Gerusalemme da Tel Aviv gli uffici dell’ambasciata statunitense in Israele, in segno di riconoscimento dello status di capitale che alla città attribuiscono le autorità israeliane, è ulteriore segnale da registrare.
Le attuali tendenze della cultura statualista portano a rivendicare sempre più spazi per nazionalismi ed esclusivismi nazionali. È l’ambiente culturale e politico nel quale nasce e si sviluppa la diplomazia dell’arroganza, antitesi della diplomazia di mediazione e pacificazione che nel multilateralismo trova l’ambito nel quale meglio dispiegarsi.
Si tratta di un processo che ha messo in difficoltà gli schemi di collaborazione multilaterale, in particolare in Europa e nord America, soprattutto in Europa quando ha auspicato la retrocessione del sistema di alleanza politica ed economica fondato dalla Ue incuneandosi nelle contraddizioni che alcuni stati dell’est Europa ravvisavano nella Ue, e in nord America abbattendo i contenuti di Nafta, North American Free Trade Agreement, e volendo il muro al confine tra Usa e Messico.
Al contrario in Africa, in America Latina, per certi versi anche in Asia, si registra la curva ascendente del multilateralismo e delle organizzazioni regionali interstatuali di scopo. Si pensi al lavoro compiuto da Mercosur e dal processo di Puebla in materia di collaborazione interlatina sui migranti. Mercosur sta per Mercato comune del sud e include paesi come Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay. Il processo di Puebla è definito dall’Organizzazione “un forum interegovernativo regionale sulle migrazioni, per lo scambio di informazioni, esperienze e pratiche le migliori, e una consultazione complessiva per promuovere la cooperazione regionale sulle migrazioni all’interno dello schema di sviluppo economico e sociale della regione.”
Si pensi anche all’impegno di pacificazione e arresto dei conflitti che in più occasioni ha mantenuto l’Organizzazione per l’Unità Africana, Oua e all’azione di sviluppo che Ecowas, Economic Community of West Africa States, svolge, in stessa direzione, nell’Africa occidentale.
In Asia Apec, Cooperazione Economica Asia Pacifico, e Asean Associazione delle nazioni del sud est asiatico, sono altri significativi esempi del multilateralismo organizzato in chiave regionale.
(da La diplomazia dell’arroganza, L’Ornitorinco ed.)
